聚焦行業新條例：安全標準顯著提高

原載《廣東飼料》2012年第二期

新《條例》大家談

聚焦行業新條例：安全標準顯著提高

在行業的高度關注下，2011年11月15日，國務院公布了修訂后的《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱《條例》），并將于今年5月1日正式實施。

對比發現，新《條例》總共修改了36處內容，其中新增9條，修改25條，用長達4000字的篇幅，對飼料和飼料添加劑的質量安全提出了更高要求，進一步強化政府主管部門的監管、培育、服務的職責，完善生產、經營、使用環節的質量安全管理制度，并加大了違法行為處罰力度。

飼料安全，直接關系動物產品的質量安全，最終影響人類健康。近年來，向飼料中違法添加違禁物質等行為時有發生，由此引發的食品安全事故經主流媒體曝光后，已引起公眾的不安、不滿甚至憤怒。公眾對動物產品質量安全的強烈要求與飼料工業整體素質偏低、質量安全形勢日趨復雜、市場監管缺乏力度之間的矛盾已經十分突出。

新《條例》里面，“安全”兩字總共出現了30次。顯然，政府希望借助《條例》修訂的契機，進一步健全飼料管理法律法規體系，完善飼料生產經營誠信體系，建立完善政府監管、企業負責、社會參與的飼料質量安全風險防控機制，確保飼料產品質量穩步提高。

另外，中國飼料業在經歷了將近三十年的快速發展之后，已經進入轉型升級的關鍵階段?！讹暳瞎�業發展“十二五”規劃》指出，未來五年，我國飼料工業的總體目標是飼料產量平穩增長，質量安全水平顯著提升，飼料資源利用效率穩步提高，飼料企業生產經營更加規范，產業集中度繼續提高。

新《條例》緊扣飼料工業發展的戰略性和前瞻性，也提出了更有針對性、可操作性以及更嚴格的規定，有助于加快解決行業準入門檻偏低、標準滯后、創新乏力等問題，同時為現代企業制度建設、包裝方式變革、問題產品召回等舉措提供了強大的政策支持。新《條例》無疑將為《飼料工業發展“十二五”規劃》的順利落實保駕護航。

因此，《條例》的修訂，既符合公眾意愿，順應行業發展大勢，也體現政府實事求是的精神！對推進生產方式轉變、規范企業生產經營、促進產業協調發展，都將產生積極而深遠的促進作用。

《條例》的修訂，對政府、企業、經銷商、養殖戶都提出了新的要求。本刊編輯部在認真分析的基礎上，總結了新《條例》的九大亮點，希望幫助大家更深入地學習，更準確地解讀，更到位地貫徹落實。

關注一：政府管理部門監管不力將問責

新《條例》對地方政府的監管職責和行政責任的明確規定是一大亮點。

一是增加了地方人民政府的監管職責?？h級以上地方人民政府統一領導本行政區域飼料、飼料添加劑的監督管理工作，建立健全監督管理機制，保障監督管理工作的開展。

二是完善了飼料管理部門的職責。農業部和省級飼料管理部門將根據飼料、飼料添加劑質量安全狀況的監測情況，發布安全預警信息；農業部和縣級以上地方人民政府飼料管理部門有義務指導養殖戶安全、合理使用飼料、飼料添加劑。

三是增加了飼料管理部門不依法履行職責的法律責任。國家農業行政管理部門及地方政府相關部門等不履行職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。

新《條例》將地方人民政府切實地納入飼料、飼料添加劑監管體系，能夠更有力地震懾不法行為，更及時地發現安全隱患，更有效地防范風險。不過，怎樣對地方政府工作給予指導、支持，并進行考核，仍需要進一步明確。

當然，增設“行政問責”機制，核心目的不在于事后懲戒處理官員，而是切實推進依法行政。在這個問題上，政府管理部門在配套法規不健全、人力匱乏、裝備不先進的情況下，尤其需要提高行政隊伍的規范執法意識和依法行政能力。

關注二：境外企業將納入統一管理和監督

　　根據新《條例》第二十四條規定，境外企業不得直接在中國銷售飼料、飼料添加劑，應當依法在中國境內設立銷售機構或者委托符合條件的中國境內代理機構銷售。

今年5月1日之后，由于境外企業“直銷”方式被明令禁止，在國內市場上沒有設立正式銷售機構或者代理機構的飼料和飼料添加劑進口商，應盡快按照規定調整銷售方式，以免在新《條例》正式實施后，業務受到不利影響。

新《條例》還規定，向中國出口的飼料、飼料添加劑的包裝和標簽不符合中國檢驗檢疫要求及相關規定的，不得入境。

這一系列規定，無疑有利于我國飼料市場的統一管理和監督。在國家之間飼料業發展水平不一致，對飼料和飼料添加劑的生產要求甚至存在較大差異的前提下，基于飼料安全、產業安全和食品安全的考慮，我國有必要做出以上要求。

當然，這不等同于禁止進口飼料產品參加市場競爭。事實上我國飼料業是較早對外開放、市場化程度較高的行業，像正大集團、建明工業等一批外資企業為我國飼料工業的發展做出了巨大貢獻，也獲得了豐厚的回報，如今在我國飼料市場仍占有舉足輕重的地位。

有業內人士表示，其實國外企業向中國出口飼料一向都需要向農業部備案，一般都是通過代理機構來銷售飼料產品，很少有直接銷售的。再說，境外企業出口到國內市場的主要是一些寵物飼料和飼料添加劑，數量并不大，從飼料的質量和價格來說，進口飼料與國產飼料相比沒有太大優勢，中國飼料和添加劑基本能夠自給自足。預計以上規定對進口飼料、飼料添加劑的市場沖擊不會太大。

關注三：新飼料添加劑的安全要求更高

基于保障動物產品質量安全和人體健康的需要，新《條例》對新飼料添加劑審定的要求更為嚴格。

新《條例》規定，申請新飼料添加劑審定的，除了需要提供名稱、主要成分、理化性質、研制方法、生產工藝、質量標準、檢測方法、檢驗報告、穩定性實驗報告、環境影響報告、污染防治措施，以及國務院農業行政主管部門制定的試驗機出具的飼喂效果、殘留消解動態以及毒理學安全性評價報告之外，還必須說明添加目的、使用方法，并提供可能對人體健康造成影響的分析評價報告。

在全國飼料評審委員會組成上，新《條例》也明確要求增加食品安全風險評估等方面的專家。

《條例》同時增加了對新飼料、新飼料添加劑五年監測期的規定。在此期間，國務院農業行政主管部門一旦證實其存在安全問題，將撤銷新飼料、新飼料添加劑證書，并予以公告。

飼料添加劑是飼料業科技含量較高的部分，但同時也是魚龍混雜。新《條例》明顯提高了新飼料添加劑的生產門檻與監管力度，如果執行到位，將有效打擊以“新產品”的噱頭進行忽悠的行為，遏制惡意炒作行為，進一步規范飼料添加劑市場。

從另一個角度看，這也可以視作政府對企業開展對人體有益添加劑科學研發的一種保護與鼓勵。

關注四：保障生產環節質量安全

去年12月蒙牛“毒牛奶門”以及今年年初的“假雞蛋”風波，媒體都有意無意地將矛頭指向了飼料生產環節。在感嘆媒體對飼料業有偏見的同時，行業也需要反思。

就目前而言，全國飼料生產企業超過1萬家，大部分是中小企業，管理水平參差不齊，企業低水平經營、產品科技含量不高、市場無序競爭等問題亟待解決，飼料行業聯合、重組、兼并步伐需要加快，產業集中度需要進一步提高。

飼料、飼料添加劑生產環節作為保障飼料質量安全的第一道屏障，如果不規范、不標準，必然后患無窮。為了保證生產環節質量安全，新《條例》增加了生產企業采購原料的查驗和記錄制度；完善了生產過程的質量安全管理措施；明確了飼料、飼料添加劑的包裝和標簽要求。新《條例》強調，“禁止使用飼料原料目錄、飼料添加劑品種目錄和藥物飼料添加劑品種目錄以外的任何物質生產飼料。”

保證產品安全可控是飼料、飼料添加劑企業的首要責任！新《條例》對生產企業提出了更高要求，將迫使更多企業走上精益化生產的道路，并建立自身的質量安全可追溯體系。這或許會進一步增加企業的運營成本，但對整個行業而言，能夠有效提升飼料安全監管的效率和能力，降低出現重大食品安全事故的風險。

對于重塑行業形象，提高消費者信心，無疑也是非常有利的。

關注五：遏制經營環節造假行為

從經營環節看，全國飼料銷售門店數十萬家，法律法規意識淡薄，因為數量多、分布廣、規模小，加之違法成本較低，拆包、分裝、前店后廠等現象難以根除。

據介紹，藥物添加劑是被違規濫用最多的。激素類的添加劑由于殘留嚴重已經被明文禁止使用，但還沒有完全絕跡；抗生素、鎮靜劑、促長劑等產品的不科學使用，已經引起不少業內有識之士的擔憂。還有一些新型添加劑，對人體的危害作用亦尚未評估出來。

針對這些問題，新《條例》對飼料的經營環節做出了如下規定：一是完善了進貨查驗制度。二是規定經營者不得對飼料、飼料添加劑進行拆包、分裝，不得進行再加工或者添加任何物質。三是增加了產品追溯制度。

　　新《條例》能封堵經營環節違法添加的漏洞，有效杜絕飼料造假現象的發生。但如果監管、執行不到位，就算法規再完備，也難以發揮應有的作用。

飼料安全千頭萬緒，監管鏈條長，流通環節無疑是現狀最復雜、問題最集中、監管最困難的其中一環。對于管理粗放的飼料經營者，政府監管、企業自律、社會監督三者一個都不能少。政府還必須花大力氣，在優勝劣汰的市場法則下,加速經營環節的“洗牌”。

關注六：防止養殖環節違法添加

“有需求就有市場。”在動物養殖過程中，現階段國內養殖理念落后，養殖方式不科學，過億的養殖戶總體素質仍偏低，濫用飼料添加劑和非法添加物的行為時有發生。正因為這樣，一些不法飼料和飼料添加劑生產、經營企業受利益驅使，才不惜鋌而走險，以身試法，非法生產或提供國家明令禁止使用的添加物。

為規范養殖戶行為，新《條例》規定，禁止使用農業部公布禁用的物質以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質養殖動物；禁止在反芻動物飼料中添加乳和乳制品以外的動物源性成分；禁止使用無產品標簽、無產品質量標準、無產品質量檢驗合格證的飼料、飼料添加劑。此外還規定，養殖者使用自行配制的飼料的，應當遵守自行配制飼料使用規范，并不得對外提供。

從養殖行業的情況來看，由于散養戶仍舊占據了較大比例，三五年內還難以得到徹底改觀，政府要規范養殖環節對飼料、飼料添加劑的使用，挑戰依然不小。一則政府仍需落實扶持政策，扎實推進集約化、規?；?、標準化養殖，讓生態與健康養殖模式深入人心；二則政府必須承擔起教導養殖戶的義務，一旦養殖戶能夠在飼養生產中做到知法、守法、合法經營，向違法企業說“不”，使用環節的諸多問題都迎刃而解。當然，這也不容易做到。

關注七：鼓勵飼料散裝化

目前，國內飼料生產企業無論從采購、運輸、生產、庫存等方面都存在很大的浪費，屬于高成本運作。怎樣破解這一問題？《飼料工業發展第十二個五年規劃》提出了“推廣散裝飼料”的策略——鼓勵飼料生產企業推進“廠場對接”銷售模式，推廣配合飼料散裝運輸和儲存利用，降低包裝和銷售中間環節費用，走循環經濟發展道路。

新《條例》為這一策略的實施提供了法律依據：飼料生產企業直接銷售給養殖者的飼料可以使用罐裝車運輸。罐裝車應當符合國家有關安全、衛生的規定，并隨罐裝車附具符合相關規定的標簽。

在飼料行業推動散裝飼料，好處不少，比如節約包裝費、減少飼料損耗、節約大量勞動力、減少倉儲場地、減少環境污染等。據說，正大、六和、中惠等飼料產能較大的企業都已經在使用散裝飼料，但整體還處于探索階段。一旦政府引入專項資金，成功構建一條專業化的散裝飼料產、運、儲、用等環節構成的產業和技術鏈，飼料生產方式、流通方式將迎來一場革命。

“十二五”期間，飼料散裝運輸及配套技術的研發，或許會成為我國飼料業的一大熱點。

關注八：明確飼料生產企業召回義務

近年來，問題飼料得不到及時有效處理，既給養殖業安全帶來隱患，也成為產銷糾紛焦點。

對此，《條例》第二十八條作出規定：飼料、飼料添加劑生產企業發現其生產的飼料、飼料添加劑對養殖動物、人體健康有害或者存在其他安全隱患的，應當立即停止生產，通知經營者、使用者，向飼料管理部門報告，主動召回產品，并記錄召回和通知情況。召回的產品應當在飼料管理部門監督下予以無害化處理或者銷毀。

這是國家首次將飼料、飼料添加劑生產企業召回義務納入飼料法規。借助飼料管理部門的行政手段，“飼料召回”如能最終實施，就更加明確了“生產企業自身作為第一法律責任者”的身份，對于督促和規范其自覺確保飼料和飼料添加劑產品的質量安全意義重大。

飼料企業能否很好地履行“召回”義務，一則要有嚴密的飼料安全監管體系，政府能及時發現問題飼料，二則要實施懲罰性賠償制度，企業若拒不召回，損失更慘重。三則要配套操作性較強的政策措施，落實需要落實職能部門之間的協作、執法隊伍人員配置、經費等，否則召回難以有效執行。

在這方面，我國還需向歐美國家多多“取經”。比如在美國，嚴密的食品安全監管體系、召回制度以及懲罰性賠償制度是維護食品安全的三大法寶，巨大的違法成本使企業一般不敢以身試法，根據美國農業部的調查，美國每年大約都會扔掉價值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質期，企業寧肯扔掉，也不敢拿出去忽悠消費者，因為代價太高。

關注九：加大違法處罰力度

飼料業違法成本較低，一直被認為是飼料市場魚龍混雜的重要原因。過去非法添加激素類藥品和國務院農業行政主管部門規定的其他禁用藥品，僅處罰1萬以上5萬以下的罰款。這種低廉的違法成本與違法所得的潛在暴利相比，確實不能真正起到限制、震懾的作用。

新《條例》明顯加大了打擊違法行為的力度。今后違法生產飼料、飼料添加劑的，最高可處貨值金額10倍的罰款，情節嚴重的，吊銷、撤銷相關許可證明文件，生產企業負責人10年內不得從事飼料、飼料添加劑生產經營活動；違法經營飼料、飼料添加劑的，最高可處貨值金額5倍的罰款，情節嚴重的，吊銷營業執照；使用農業部公布禁用的物質和對人體具有直接或者潛在危害的其他物質養殖動物的，最高可處10萬元罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。農業部和省級飼料管理部門應當按照職責權限公布監督抽查結果，并可以公布具有不良記錄的生產經營者名單。

業內人士甚至表示“還可以再嚴厲一些”。像一些添加違禁藥物的企業，一經發現，無論企業規模大小，一律全國通報，直接負責人終身禁入飼料和飼料添加劑行業。當然，處罰僅是手段，借助法律的約束力來切實維護企業合法權益，加強行業自律，促進公平競爭，營建公正透明的商業環境才是最終目的。